Un bref rappel sur les ZFE

Les zones à faibles émissions mobilité (ZFE) existent en droit français depuis 2019, étendues en 2021. Leur principe est simple : dans les grandes agglomérations, certains véhicules classés selon leur vignette Crit’Air se voient interdits de circulation, d’abord les plus polluants, progressivement les autres. L’objectif est sanitaire avant d’être écologique : les ZFE visent à limiter la pollution de l’air en restreignant la circulation des véhicules les plus polluants. Les particules fines tuent. Ce n’est pas une opinion militante, c’est documenté par l’Agence européenne pour l’environnement et l’OMS depuis des années.

Le dispositif est contesté, y compris parmi ses soutiens, pour des raisons de justice sociale réelles . En effet, contraindre les ménages modestes à changer de véhicule sans accompagnement suffisant crée une fracture entre ceux qui peuvent se payer un véhicule récent et ceux qui ne le peuvent pas. C’est un argument sérieux. Mais il ne porte pas sur l’existence des ZFE. Il porte sur leur mise en œuvre. La nuance est fondamentale, et elle a été soigneusement effacée dans le débat politique.

La manœuvre législative : ce qu’est un cavalier législatif

Le projet de loi initial sur la simplification de la vie économique comportait 28 articles. Au fil du processus législatif, il en a grossi jusqu’à 84. Parmi les ajouts, il y a la suppression des ZFE, introduite à l’Assemblée nationale par des amendements des Républicains et du Rassemblement national, avec le soutien de La France insoumise. Elle ne figurait pas dans la version initiale du projet de loi déposé au Sénat

Le projet de loi initial visait à simplifier la vie des entreprises en ce qui concerne la commande publique, les data centers, les simplifications administratives. Y greffer l’abrogation de restrictions de circulation routière urbaine au nom de la santé publique constitue un contresens juridique total, sans aucun lien direct ou indirect avec le texte d’origine.

En droit parlementaire, cette pratique a un nom : le cavalier législatif. C’est une disposition introduite dans un projet de loi par amendement, mais étrangère à son sujet principal. L’article 45 de la Constitution encadre cette pratique pour garantir la cohérence des textes de loi, afin d’éviter que le Parlement ne transforme une loi technique en un texte fourre-tout au gré des alliances politiques et des amendements de dernière minute.

Des députés socialistes, écologistes et du bloc central ont donc saisi le Conseil constitutionnel en dénonçant précisément ce cavalier législatif. La saisine, enregistrée le 21 avril 2026, contestait la place dans la loi de l’article 37 relatif aux ZFE.

Ce que la décision du constituionnel dit exactement

La décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026 est publique et accessible à tous. Sa lecture sur le point des ZFE tient en quelques lignes, que voici dans leur substance exacte.

Le Conseil constitutionnel a examiné si l’article 37 présentait un lien, même indirect, avec le projet de loi initial. Il a conclu que non, car supprimer les ZFE n’a aucun rapport avec la simplification de la vie économique des entreprises. L’article 37 est donc censuré comme cavalier législatif, en application pure et simple de l’article 45 de la Constitution.

Et puis cette phrase, que personne ou presque n’a citée dans la couverture médiatique de la décision : le Conseil constitutionnel « ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles. » Autrement dit, il ne dit pas que supprimer les ZFE serait inconstitutionnel en soi. Le problème est uniquement procédural. Supprimer les ZFE reste parfaitement possible. Il faudra simplement le faire dans un texte qui leur soit consacré, adopté selon les règles.

La saisine ayant eu lieu a priori, avant promulgation, l’article 37 n’a juridiquement jamais existé.

La désinformation en action : deux camps, une même erreur

Ce qui s’est passé dans les heures suivant la décision est un cas d’école de désinformation par cadrage idéologique, et les médias en ont été les vecteurs autant que les victimes.

Par exemple, nous avons eu d’un côté, Laurent Wauquiez qui a immédiatement publié sur X : « ZAN et ZFE : le Conseil constitutionnel sauve des usines à gaz technocratiques, au mépris de millions de Français. Consternant. Le Conseil constitutionnel dévoie l’État de droit et connaît une dérive anti-démocratique. Seule une révision constitutionnelle pourra le remettre à sa juste place. » Des médias ont repris ce cadrage en titrant sur la censure de la « démocratie » ou sur le Parlement « bafoué ». Le JDD a consacré un article entier à la thèse du Conseil constitutionnel comme ennemi de la souveraineté populaire.

De l’autre, Reporterre a titré « Le Conseil constitutionnel rétablit les ZFE », présentant une décision de procédure comme une victoire environnementale des Sages.

Les deux lectures semblent également fausses. Le Conseil constitutionnel n’a pas « sauvé » les ZFE parce qu’il les approuve. Il n’a pas « bâillonné » le Parlement parce qu’il est hostile à la volonté populaire. Il a appliqué une règle procédurale vieille de soixante-huit ans, inscrite à l’article 45 de la Constitution, qui vise précisément à garantir que les lois soient cohérentes et lisibles.

L’état du débat public en question

Le traitement médiatique de cette décision révèle un problème plus profond que la question des ZFE elle-même. Combien de journaux ont lu la décision avant d’écrire leur article ? Combien ont cité la phrase sur l’absence de préjugé sur le fond ? Combien ont expliqué à leurs lecteurs ce qu’est un cavalier législatif et pourquoi cette règle existe ?

La désinformation ne passe pas toujours par le mensonge délibéré. Elle passe aussi par le cadrage : choisir de titrer « le Conseil constitutionnel censure la démocratie » plutôt que « le Parlement censuré pour avoir violé la procédure », c’est orienter la compréhension du lecteur bien avant qu’il ait lu la première ligne. Le projet de loi initial comportait 28 articles et en a atteint 84, dont 25 ont finalement été censurés. Ce n’est pas le Conseil constitutionnel qui a dévié : c’est le processus législatif lui-même qui a dérapé, et les Sages ont fait leur travail en le signalant.

La vraie question politique

La décision du 21 mai 2026 ne clôt pas le débat sur les ZFE. Elle le remet simplement à sa juste place. Toute remise en cause des ZFE devra désormais passer par un texte spécifique, mieux ciblé et juridiquement cohérent. Les partisans de la suppression peuvent parfaitement déposer une proposition de loi dédiée. Elle sera débattue, amendée, votée. Et si elle est adoptée, le Conseil constitutionnel ne pourra pas la censurer pour cavalier législatif, puisqu’elle sera, par définition, consacrée à ce seul sujet

La vraie question de fond reste posée : les ZFE telles qu’elles sont conçues et mises en œuvre sont-elles efficaces ? Sont-elles socialement équitables ? Ces questions méritent un débat sérieux, appuyé sur des données sanitaires et sociales réelles, pas sur des amendements glissés à 23 heures dans une loi sur la simplification des appels d’offres.

La démocratie n’est pas bafouée quand une règle procédurale est respectée. C’est au contraire ce qui la protège. Les élus qui crient à l’arbitraire des Sages seraient plus convaincants s’ils avaient eux-mêmes respecté les règles du jeu.

Illustration : Andrea pour Science infused

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La décision rendue ce jeudi 7 août 2025 cible le pesticide néonicotinoïde controversé. En s’appuyant sur le principe de précaution inscrit dans la Charte de l’environnement, l’institution a jugé sa réintroduction inconstitutionnelle. Saluée par les défenseurs de l’environnement face aux pressions agricoles, elle laisse intactes d’autres mesures controversées comme l’élevage intensif, tandis que certaines réactions militantes pro-acétamipride évoque une mécompréhension des enjeux scientifiques et juridiques.

La décision du Conseil constitutionnel en détail

Le Conseil constitutionnel, saisi le 11 juillet 2025 par 60 députés et le 15 juillet 2025 par 60 sénateurs, a rendu sa décision le 7 août 2025, examinant la loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur, dite loi Duplomb. Il a spécifiquement censuré le paragraphe III de l’article 3, qui prévoyait une dérogation temporaire pour l’usage de l’acétamipride, notamment pour les cultures de betterave sucrière et de noisette, malgré son interdiction en France depuis 2018. Les Sages ont estimé que cette mesure, bien que conforme à certaines autorisations européennes jusqu’en 2033, manquait d’un encadrement suffisant pour garantir la protection de la biodiversité, des sols, de l’eau et de la santé humaine, en violation de l’article 1er de la Charte de l’environnement. Cette censure s’appuie sur une pétition citoyenne réunissant plus de deux millions de signatures et sur des données de l’Agence européenne de sécurité alimentaire (EFSA) soulignant les risques neurotoxiques potentiels, notamment chez les enfants. Le Conseil a jugé l’absence de précision sur les conditions d’application comme un manquement au principe de précaution. Cependant, cette censure ciblée contraste avec la validation d’autres dispositions, notamment l’article 5 assouplissant les seuils d’autorisation pour l’élevage intensif (passant par exemple de 750 à 900 truies reproductrices ou de 40 000 à 85 000 poulets de chair sans autorisation environnementale préalable) et l’article 4 sur les retenues d’eau, bien que soumises à des réserves d’interprétation. Cette inaction sur l’élevage intensif, malgré ses impacts sur le bien-être animal et les émissions polluantes, décevra beaucoup de défenseurs de l’environnement et du droit animalier.

Le principe de la charge de la preuve inversée en droit environnemental

Le principe de précaution, tel que mis en œuvre dans cette décision et qui a fait en 2000 l’objet d’une communication de la Commission de l’UE, repose sur un pilier fondamental du droit environnemental : l’inversion de la charge de la preuve. Contrairement au droit classique où le plaignant doit démontrer un préjudice, ce principe exige que les promoteurs d’une activité ou d’un produit potentiellement dangereux, comme l’acétamipride, prouvent son innocuité avant son autorisation ou sa poursuite. Cette approche trouve ses racines dans la législation suédoise de 1969 sur la protection de l’environnement, intégrée ensuite dans le droit international via la Déclaration de Rio de 1992 (principe 15), comme l’explique l’International Institute for Sustainable Development (IISD). En pratique, cela signifie que face à une incertitude scientifique, l’inaction est préférée à l’exposition au risque. Un exemple notable est l’interdiction progressive des polychlorobiphényles (PCB) dans les années 1970 aux États-Unis, où l’industrie a dû démontrer l’absence de danger après des soupçons de toxicité, malgré l’absence de preuves définitives à l’époque. En Europe, ce principe a été appliqué avec le règlement REACH (2006), obligeant les industriels à évaluer les substances chimiques avant leur mise sur le marché. Dans le cas de l’acétamipride, l’EFSA ayant signalé des incertitudes sur ses effets neurotoxiques, le Conseil constitutionnel a logiquement renversé la charge de la preuve sur les défenseurs du pesticide, un choix juridiquement robuste mais mal compris par certains.

Le cadre du règlement REACH et ses implications

Adopté en 2006, le règlement REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals) représente une avancée majeure dans la gestion des substances chimiques en Europe. Ce texte, géré par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) basée à Helsinki, impose aux industriels de fournir des données détaillées sur la sécurité des substances qu’ils produisent ou importent, transférant ainsi la responsabilité de la preuve de leur innocuité des autorités publiques aux entreprises. REACH vise à protéger la santé humaine et l’environnement, en exigeant que les substances les plus dangereuses soient substituées par des alternatives plus sûres lorsque cela est techniquement et économiquement viable. Pour l’acétamipride, bien que son autorisation européenne soit maintenue jusqu’en 2033, REACH pourrait justifier une réévaluation anticipée si de nouvelles données toxicologiques émergent, comme celles suggérant des effets neurotoxiques. Ce cadre renforce la décision du Conseil constitutionnel, en alignant la législation nationale sur une approche européenne préventive, et met en lumière l’incohérence de prolonger l’usage d’un produit sous surveillance sans preuves solides de sécurité.

Les aspects de mécompréhension de certains militants pro-Duplomb et acétamipride

Les réactions des militants se revendiquant « pro-science » en faveur de l’acétamipride confirment certaines mécompréhension et amalgrames concernant des principes scientifiques mais aussi juridiques. Prenons à titre d’exemple la science médicale et pharmaceutique : la sécurité d’emploi d’un médicament doivent être rigoureusement prouvées avant sa commercialisation. Cette exigence entre néanmoins dans le cadre d’une évaluation du rapport bénéfice/risque : un traitement comme l’aspirine est autorisé car ses bénéfices (soulagement de la douleur) surpassent les risques d’effets indésirables. Le risque nul n’existe jamais, qu’il s’agisse de médicaments ou de pesticides. Certains militants font des amalgames, tentant d’appliquer ce raisonnement à un rapport bénéfice/risque farfelu en termes de protection de l’environnement, tentant de démontrer que les bénéfices économiques pour les agriculteurs surpasseraient les risques potentiels pour la santé humaine et les écosystèmes car ils ne serait pas prouvés. D’autres militants sous couvert de science, s’alarment en dénonçant l’inversion de la charge de la preuve comme une aberration, ignorant que ce mécanisme est une norme dans des domaines réglementés. Leur discours, qui exagère les impacts économiques tout en minimisant les données toxicologiques, reflète moins une rigueur scientifique qu’une posture politique déguisée.

Un enjeu économique masqué par une science mal maîtrisée

Derrière ces réactions militantes se cache un enjeu essentiellement économique pour les exploitants agricoles, plus que scientifique. La défense acharnée de l’acétamipride vise à préserver des pratiques intensives face à la transition écologique, un choix dicté par des pressions économiques plutôt que par une analyse objective. Ces militants, qui s’enorgueillissent d’une science qu’ils ne maîtrisent pas toujours, se livrent en réalité à une bataille politique pour masquer leur résistance au changement. Il faut aussi rappeler le contexte de la fin déjà programmée de l’utilisation de l’acétamipride en Europe en 2033 et sachant que des alternatives agricoles existent déjà. Leur méconnaissance du principe de précaution et le détournement du principe de rapport bénéfice/risque peut discréditer les militants concernés, transformant un débat légitime en une polémique stérile au service d’intérêts sectoriels.

Perspectives et implications

Cette décision du Conseil, bien que partielle, renforce la primauté du droit environnemental, mais son silence sur l’élevage intensif laisse un vide regrettable. Elle pourrait inspirer d’autres recours, tout en poussant les législateurs à accélérer la recherche d’alternatives viables. Quant aux militantisme pro-Duplomb sous couvert de science instrumentalisée ici au profit d’une cause économique, on pourra regretter un nouvel épisode médiatique parmi d’autres qui montre combien elle est malmenée.

Illustration d’en-tête : source Mirko Fabian

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L’exercice de la médecine n’est pas du commerce, à savoir qu’il n’a pas de caractère lucratif, et certains médecins aiment souvent le rappeler. Il est néanmoins parfois difficile de confronter cela à la réalité dans certains cas surtout quand certains notions juridiques ayant trait au droit commercial viennent moduler l’exercice de l’art médical. Parlons donc de « non-concurrence », « concurrence déloyale » et de « liberté d’entreprendre » à l’occasion d’une décision rendue hier par le Conseil constitutionnel.

L’exercice mixte sur la sellette

La loi HPST dite « Buzyn » du 24 juillet 2019 stipule qu’un praticien hospitalier (PH) ne peut pas s’installer pour un exercice en cabinet privé à moins de 10 kilomètres de établissement hospitalier où il exerce une fonction publique. La notion de non-concurrence entre exercice privé et public est dans le Code de la santé publique (CSP) avant 2019 mais la loi Buzyn vient la renforcer. Concernant le départ d’un PH dans le privé :

« Lorsqu’ils risquent d’entrer en concurrence directe avec l’établissement public de santé dans lequel ils exerçaient à titre principal, il peut être interdit, en cas de départ temporaire ou définitif, aux praticiens mentionnés à l’article L. 6151-1, au 1° de l’article L. 6152-1 et à ceux mentionnés au 2°[3] du même article L. 6152-1, dont la quotité de temps de travail est au minimum de 50 % d’exercer une activité rémunérée dans un établissement de santé privé à but lucratif, un cabinet libéral, un laboratoire de biologie médicale privé ou une officine de pharmacie.« 

On a également l’article L6154-4 du CSP qui précise : « Le contrat [d’activité libérale] prévoit une clause engageant le praticien, en cas de départ temporaire ou définitif, excepté lorsqu’il cesse ses fonctions pour faire valoir ses droits à la retraite, à ne pas s’installer, pendant une période au minimum égale à six mois et au maximum égale à vingt-quatre mois, et dans un rayon au minimum égal à trois kilomètres et au maximum égal à dix kilomètres, à proximité de l’établissement public de santé qu’il quitte. « 

Rappelons qu’il existe aussi des dispositions à type de restriction de cumul des activités applicables à tous les agents de la fonction publique.

Dans l’esprit, le dispositif juridique visant les praticiens hospitaliers vise à éviter l’hémorragie de la pénurie médicale au sein de l’hôpital (perte de bras), mais aussi à éviter la captation par le médecin d’une patientèle hospitalière vers son cabinet privé. En pratique, la procédure d’interdiction d’exercice privée doit être exercée par la direction de l’hôpital concernée et est assez lourde. Qui plus est, les sanctions pécunières à l’adresse du contrevenant sont assez dérisoires et donc peu dissuasives.

Conseil de l’Ordre des médecins (CNOM) à la rescousse des praticiens

Le CNOM est toujours présent pour réagir de façon vive à toute atteinte au monopole et à la liberté des médecins. Lorsque les décrets (tardifs) d’application des clauses de non concurrence ont été publiés, l’instance ordinale a réagi avec émoi par l’intermédiaire de François Simon en charge de la section d’exercice professionnel :

« Ces décrets ne sortent pas de nulle part et nous nous y étions déjà opposés en 2019. Avant même leur publication cette année, nous avons été alertés par des médecins inquiets, nous signalant que des directeurs d’hôpitaux avaient l’intention d’activer ces clauses. Or, nous considérons que ces dispositions sont contre-productives pour les exercices mixtes Ville/Hôpital. Aujourd’hui, les jeunes générations de médecins ont une appréhension à se fixer quelque part et ne veulent surtout pas être captifs, ni du système libéral ni du système hospitalier », expose le Dr François Simon, président de la section Exercice professionnel au CNOM. « Il y a une contradiction fondamentale entre les règles imposées aux médecins et la volonté affichée du législateur de renforcer l’exercice mixte, avec une participation de toutes les bonnes volontés ».

Bref, liberté encore et toujours pour les médecins, et réaction épidermique à toute remise en cause du dogme de la libre installation. Ainsi le CNOM a-t-il demandé purement et simplement l’annulation (partielle) des deux décrets en question.

À ce titre, on rappellera que les médecins ne sont pas seuls concernés : la clause de non-concurrence touche aussi les PH pharmaciens qui peuvent s’installer dans une activité privée en officine de pharmacie ou en laboratoire d’analyses médicales. Le Conseil de l’Ordre des pharmaciens n’est pour autant pas monté au créneau comme le CNOM. C’est assez typique.

Avis du Conseil constitutionnel

Liberté d’installation, liberté d’entreprendre, le CNOM fort de ces notions à défendre coûte que coûte a saisi le Conseil constitutionnel en septembre invoquant une Question prioritaire de constitutionnalité (QPC). L’instance ordinale a évoqué des limitations d’exercice « excessives » et une « atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ». Il trouve également les sanctions prévues trop sévères.

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel ne voit aucune atteinte à la Constitution par les mesures visées. Il estime que l’intérêt général doit être pris en compte et peut venir moduler la « liberté d’entreprise », et qu’ici, les justifications existent, comme « garantir le bon fonctionnement de ce service public qui participe de l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé ».

Le Conseil constitutionnel nous rassure : « les dispositions contestées », « ne sont pas entachées d’incompétence négative et ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit ».

Tiens, les mêmes arguments et problématiques tiennent pour l’instauration d’une 4e année d’étude des futurs médecins généralistes en déserts médicaux, ou encore la nécessité de casser un monopole de prescriptions et de consultations de suivi par d’autres professionnels de santé – la fracture sanitaire pour être traitée nécessite possiblement de fracturer des monopoles et corporatismes très ancrés en France.

Pour aller plus loin

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